沈阳市苏家屯区人民政府行政复议决定书 沈苏政复字〔2024〕16号
申请人：苏州某某园林有限公司沈阳分公司。
住所地：沈阳市苏家屯区。
主要负责人：曹某某，职务：负责人。
被申请人：沈阳市苏家屯区人力资源和社会保障局。
住所地：沈阳市苏家屯区雪松路55号。
联系地址：沈阳市浑南区浑南三路1-8号同方大厦B座6层。
申请人对被申请人作出的《劳动保障监察限期改正指令书》（沈苏人社监令字〔2024〕第30003号）不服，于2024年1月22日申请行政复议，本机关依法已予受理，现已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人的行政行为，并责令被申请人重新调查。
申请人称：申请人于2024年1月19日通过直接送达的方式得知该行政行为，工程甲方沈阳某某置业有限公司向被申请人提交的材料与我提交的材料不符，工程甲方沈阳某某置业有限公司提供的某某工程（材料）款抵房申请表不应该在这个案件中出现，这是另一份合同中的工抵房，本案中涉及的工程款我做了一个详细的付款明细，实际支付给我337万元，而合同总造价是7 090 023.3元。我承认拖欠46名工人工资1 661 457元，但我个人无垫付能力，工程甲方拖欠工程款，致使我不能给付工人工资。
被申请人称：一、《劳动保障监察限期改正指令书》属于过程性行为，且未对申请人的实体权利产生影响，不属于行政复议受案范围，请依法驳回其复议申请。《劳动保障监察限期改正指令书》仅就申请人未支付农民工工资的行为，敦促其履行法定义务，改正拖欠工资的行为，并未对申请人设定任何权利义务。在申请人未履行指令书确定的义务时，被申请人依法责令其改正或作出相应的行政处理决定。《劳动保障监察限期改正指令书》只是被申请人作出行政处理决定或行政处罚的过程性行为，对申请人的权利义务不产生实际影响，对申请人产生实际影响的是被申请人后续作出的行政处理决定或行政处罚，故《劳动保障监察限期改正指令书》不属于行政复议受案范围，请依法驳回其复议申请。二、职权依据。《劳动保障监察条例》第三条第一款：国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。第十条：劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列职责：(三)受理对违法劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉；(四)依法纠正和查处违反劳动 保障法律、法规的行为。第十三条：对用人单位的劳动保障 监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保 障行政部门管辖。依据上述规定，被申请人是本行政区域内 劳动保障监察工作的行政主管部门，具有纠正和查处本辖区 内的违反劳动保障法律、法规或者规章行为的法定职权，有
权作出案涉具体行政行为。三、认定的主要事实及相应依据。
2021年8月24日，沈阳某某置业有限公司与苏州某某园林有限公司沈阳分公司(以下简称“申请人”) 签订《某某2.3期A古建及屋面瓦工程专业承包合同》, 将某某2.3期A古建及屋面瓦工程承包给申请人，并约定工程内容、工程期限、承包价格、工程款支付等条款。申请人承包工程后即组织人员进行施工，截止至2024 年1月19日，申请人共拖欠46名农民工工资1 661 457元，申请人对于拖欠46名农民工资数额并无异议。2023年9月18日，尹某某等人向被申请人举报申请人拖欠农民工工资。2023年11月14日，被申请人对申请人的负责人曹某某进行询问，并制作《农民工欠薪案件询问笔录》,曹某某对拖欠农民工工资的人数及数额无异议。2023年12月25日，被申请人对沈阳某某置业有限公司工程部经理杨某某进行询问，并制作《农民工欠薪案件询问笔录》。《保障农民工工资支付条例》第十六条规定：用人单位拖欠农民工工资的，应当依法予以清偿。本案中，申请人作为用工主体，对农民工工资负有清偿责任，因此，被申请人作出的该具体行政行为认定事实清楚、适用法律正确。上述事实有《某某2.3期A古建及屋面瓦工程专业承 包合同》《青建.某某2.3期(A段)会所幼儿园古建屋面瓦之补充协议》《2.3期古建(工程)拨款台账》《网上银行电子回单》《某某工地农民工来访人员接待登记表(2023 年9月18)》《2020-2022年某某三期、1.2、2.3期项目工人工资表》《农民工欠薪案件询问笔录》等证据予以佐证。四、法定要件。2023年9月18日，尹某某等人向被申请人举报申请人拖欠农民工工资。申请人涉嫌违反了《保障农民工工资支付条例》第三条及第十六条、《中华人民共和国劳动法》第九十一条之规定。被申请人立即展开了立案调查，约见当事人、制作案件询问笔录，出具《劳动保障监察限期改正指令书》, 上述材料符合答复人作出《劳动保障监察限期改正指令书》的法定要件。五、法定程序。被申请人从接到投诉举报、案件受理、调查取证、作出《劳动保障监察限期改正指令书》,均符合《劳动保障监察条例》的规定履行职责，遵循法定程序，被申请人作出《劳动保障监察限期支付劳动报酬决定书》程序合法。六、适用依据。1、《劳动法》第五十条：工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资。第九十一条：用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金：(一)克扣或者无故拖欠劳动者工资的。2、《保障农民工工资支付条例》第三条：农民工有按时足额获得工资的权利。任何单位和个人不得拖欠农民工工资。第十六条规定：用人单位拖欠农民工工资的，应当依法予以清偿。综上所述，被申请人作出的《劳动保障监察限期改正指令书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。
经审理查明：2021年8月24日，沈阳某某置业有限公司与苏州某某园林有限公司沈阳分公司(以下简称“申请人”) 签订《某某2.3期A古建及屋面瓦工程专业承包合同》, 将某某2.3期A古建及屋面瓦工程承包给申请人，并约定工程内容、工程期限、承包价格、工程款支付等条款。申请人承包工程后即组织人员进行施工，截止至2024 年1月19日，申请人共拖欠46名农民工工资1 661 457元，申请人对于拖欠46名农民工资数额并无异议。2023年9月18日，尹某某等人向被申请人举报申请人拖欠农民工工资。2023年11月14日，被申请人对申请人的负责人曹某某进行询问，并制作《农民工欠薪案件询问笔录》,曹某某对拖欠农民工工资的人数及数额无异议。2023年12月25日，被申请人对沈阳某某置业有限公司工程部经理杨某某进行询问，并制作《农民工欠薪案件询问笔录》。申请人主张工程甲方沈阳某某置业有限公司向被申请人提交的材料与其提交的材料不符，工程甲方沈阳某某置业有限公司提供的某某工程（材料）款抵房申请表不应该在本案中出现，此为另一份合同中的工抵房，本案中甲方沈阳某某置业有限公司实际支付给申请人337万元，而合同总造价是7 090 023.3元，被申请人对此事实未开展调查核实。
上述事实有下列证据证明：申请人提供的证据一、被申请人的营业执照复印件一份、负责人身份证复印件一份，证明被申请人的主体身份情况；证据二、沈阳建龙仿古建筑有限公司营业执照复印件一份，证明沈阳建龙仿古建筑有限公司与申请人属于不同的公司；证据三、《某某2.3期A古建及屋面瓦工程专业承包合同》复印件一份、《青建·某某2.3期（A段）会所幼儿园古建屋面瓦之补充协议》复印件一份，证明申请人与沈阳某某置业有限公司合同签订情况；证据四、2.3A工程某某付款表、中国建设银行单位客户专用回单、辽宁增值税专用发票，证明沈阳某某置业有限公司向申请人支付工程款的情况；证据五、2020-2022年某某三期、1.2期、2.3期项目工人工资表，证明工人工资情况；证据六、《某某工程（材料）款抵房申请表》，证明案涉工抵房是沈阳某某置业有限公司与沈阳建龙仿古建筑有限公司签订的，与申请人无关。被申请人提供的证据七、《某某工地农民工来访人员接待登记表(2023年 9 月18)》复印件1份，证明2023年9月18日尹某某等人向被申请人举报申请人拖欠农民工工资，被申请人依法受理案件；证据八、《某某2.3期A 古建及屋面瓦工程专业承包合同》复印件1 份、《青建.某某2.3期 (A 段)会所幼儿园古建屋面瓦之补充协议》复印件1份、《2.3期古建(工程)拨款台账》1份、《网上银行电子回单》23份、《2020-2022年某某三期、1.2、2.3期项目工人工资表》1份、《农民工欠薪案件询问笔录》2份，证明2021年8月24日，沈阳某某置业有限公司与申请人签订《某某 2.3期A古建及屋面瓦工程专业承包合同》,将某某2.3期A古建及屋面瓦工程承包给申请人，并约定工程内容、工程期限、承包价格、工程款支付等条款，申请人承包工程后即组织人员进行施工，截止至2024 年 1 月19日，申请人共拖欠46名农民工工资1661457元，申请人对于拖欠46名农民工资数额并无异议；证据九、《劳动保障监察限期改正指令书》(沈苏人社监令字〔2024〕第30003 号)以及送达回证，证明被申请人依法作出《劳动保障监察限期改正指令书》并依法予以送达。
本机关认为：根据《中华人民共和国劳动法》第九条第二款“县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作”、《劳动保障监察条例》第三条第一款“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作”及《保障农民工工资支付条例》第七条第一款“人力资源社会保障行政部门负责保障农民工工资支付工作的组织协调、管理指导和农民工工资支付情况的监督检查，查处有关拖欠农民工工资案件”之规定，被申请人具有作出案涉行政行为的法定职权。
从《劳动保障监察限期改正指令书》内容来看，已经对申请人的权利义务产生实际影响，属于行政复议的受理范围。故被申请人关于《劳动保障监察限期改正指令书》属于过程性行为，不属于行政复议受案范围的主张，本机关不予支持。
《保障农民工工资支付条例》第四章为“工程建设领域特别规定”，其中第二十九条第二款规定，“因建设单位未按照合同约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，建设单位应当以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资。”第三十条规定，“分包单位对所招用农民工的实名制管理和工资支付负直接责任。施工总承包单位对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督。分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。”第三十六条规定，“建设单位或者施工总承包单位将建设工程发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，由建设单位或者施工总承包单位清偿。施工单位允许其他单位和个人以施工单位的名义对外承揽建设工程，导致拖欠农民工工资的，由施工单位清偿。”就本案的法律适用而言，此章条款优先于第三章“工资清偿”的相关条款。被申请人未对本案案涉工程的建设单位、施工总承包单位、发包及分包情况进行调查，而径行适用《保障农民工工资支付条例》第十六条的规定，属于认定事实不清、适用依据不合法。
根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第一项、第三项的规定，本机关决定如下：
撤销被申请人作出的《劳动保障监察限期改正指令书》（沈苏人社监令字〔2024〕第30003号），责令被申请人在法定时限内重新调查处理。
申请人如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内，向沈阳市中级人民法院提起行政诉讼。
沈阳市苏家屯区人民政府
2024年3月21日
附相关法律法规条款：
《中华人民共和国劳动法》第九条第二款 县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作。
《劳动保障监察条例》第三条第一款 县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。
《保障农民工工资支付条例》第七条第一款 人力资源社会保障行政部门负责保障农民工工资支付工作的组织协调、管理指导和农民工工资支付情况的监督检查，查处有关拖欠农民工工资案件。
第二十九条第二款 因建设单位未按照合同约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，建设单位应当以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资。
第三十条 “分包单位对所招用农民工的实名制管理和工资支付负直接责任。施工总承包单位对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督。分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。
第三十六条 建设单位或者施工总承包单位将建设工程发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，由建设单位或者施工总承包单位清偿。施工单位允许其他单位和个人以施工单位的名义对外承揽建设工程，导致拖欠农民工工资的，由施工单位清偿。
《中华人民共和国行政复议法》第六十四条 行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定撤销或者部分撤销该行政行为，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为：（一）主要事实不清、证据不足；